Стенограмма заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы ФС РФ
Здание Государственной Думы. Гербовый зал.
12 февраля 2008 года. 12 часов.
Грызлов Б.В. Добрый день! Уважаемые коллеги, сегодня мы начинаем работу Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации уже пятого созыва, то есть для пятого созыва - это наше первое заседание. И думаю, что оно будет во многом определяющим, определяющим характер нашего дальнейшего взаимодействия.
С точки зрения возможности работать, у нас же всё-таки этот орган официальный, хочу сказать, что у нас сам Совет по местному самоуправлению сформирован в количестве 67 человек. К началу заседания зарегистрировалось 58 человек, поэтому необходимый кворум для нашей работы имеется. Ну и, вообще, я смотрю: зал заполнен до отказа. Так, что не только, наверное, участники совета, но и те, кто помогает работать совету - здесь присутствуют.
Я думаю, что хотелось бы сразу поблагодарить, что присутствует Козак Дмитрий Николаевич. Очень приятно, что министр, который отвечает за развитие и территориальное нашей страны, и за развитие межрегиональное, за развитие местного самоуправления, присутствует, и будет высказывать свою позицию по этому вопросу.
Думаю, что в прошлом году депутаты четвёртого созыва приняли одно важное решение - это решение касается Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". И мы продлили переходный период для реализации этого закона. Такое решение было принято.
Но наступил 2008 год - этот год в рамках принятого закона последний для переходного периода. Сегодня опять есть разные мнения о возможности продолжения этого переходного периода, то есть удлинение этого периода.
Поэтому вопрос о готовности регионов к реализации законов в полном объёме сегодня, естественно, остаётся в повестке дня. Это один из самых важных, актуальных сегодняшних моментов.
Хотел бы обратить внимание на то, что, вот, буквально, на недавнем расширенном заседании Государственного Совета, Президент России Владимир Владимирович Путин говорил о необходимости планирования, о необходимости пошаговой стратегии в достижении поставленных целей. Многие присутствовали на этом выступлении. Но, безусловно, все, кто здесь присутствуют, знакомы с этим с выступлением.
Мы говорим об исключительно амбициозных целях, которые поставлены в рамках стратегического развития нашей страны до 2020 года. И задачи у нас сформулированы и перед местным самоуправлением. И поэтому участие в работе нашего Совета по местному самоуправлению, участие всех вас - это как раз возможность внести вклад в стратегию развития страны. Мы можем вырабатывать те предложения, которые, безусловно, должны потом быть положены в этот пошаговый план.
Новые возможности связаны и с экспертизой положения дел в бюджетно-финансовой сфере, и с подготовкой предложений по совершенствованию бюджетного процесса. Думаю, что наравне с переходом в полном объёме на закон о преодолении всего этого переходного периода, наверное, важнейшей второй задачей является насыщение бюджетов органов местного самоуправления, принятие решений: как они должны насыщаться, как они могут расходоваться?
И сегодня у нас нет общепризнанных критериев оценки, вот просто нет. И Счётная палата, например, и Министерство финансов, анализируя общую ситуацию с бюджетами муниципальных образований, зачастую приходят к совершенно разным выводам, имея одну и ту же исходную информацию. Поэтому разговор о критериях оценки тоже важен для нас.
Я почему ещё об этом говорю, что при выводах, которые были озвучены по результатам развития в 2007 году, разные ведомства дали разные оценки, разные ведомства, имеется в виду, исполнительной власти.
Понятно, что далеко не все органы местного самоуправления обладают достаточной финансовой базой для того, чтобы самостоятельно решать весь круг перспективных задач. Поэтому, особенно на первых порах, потребуется финансовое содействие со стороны федерального центра, и это содействие оказывается.
Механизмы такого взаимодействия отрабатывались в рамках национальных проектов, которые получат и дальнейшее продолжение. Это все проекты, связанные со здравоохранением, с образованием, с аграрным развитием, с развитием аграрного сектора, с жильём и так далее.
И особо как раз хотел отметить, что одна из сфер, где, наверное, самое большое участие федерального центра для местного самоуправления - это сфера ЖКХ. Местное самоуправление в одиночку с этой задачей, конечно, не справится, поэтому, реализуя Послание президента, Государственная Дума приняла Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". А в составе Наблюдательного совета фонда работают, и будут работать, в том числе и представители парламента, и, безусловно, защищать те интересы, которые особо важны для органов местного самоуправления. А вот постоянный контакт с органами местного самоуправления как раз позволит сделать эту работу максимально эффективной и целенаправленной.
Мы, безусловно, должны добиться того, чтобы децентрализация полномочий сопровождалась и решением финансовых вопросов и стимулированием развития территорий. В этом вопросов нет, все полномочия должны обязательно дополняться и финансовыми возможностями.
Кроме финансовой поддержки, необходима и выверенная кадровая политика. Повышая эффективность власти на местах, она будет способствовать и поиску новых управленческих решений и противодействию коррупции, и ротации кадров.
При этом очень важно, чтобы между различными муниципальными образованиями, между органами местного самоуправления и органами государственной власти не было непреодолимых преград для продвижения кадров.
Надо сделать так, чтобы ответственные, талантливые, энергичные специалисты могли получать продвижение не только в рамках того муниципального образования, где они начинали работу, но и в других органах власти. Тем более что у нас есть муниципальные образования, которые по численности населения, по экономическому потенциалу превосходят некоторые субъекты Федерации, либо сравнимы с ними.
Я уже дал поручение начать разработку программы содействия подготовке и продвижению кадров в сфере местного самоуправления. Российским муниципалитетам необходимы тысячи специалистов. Возможности парламентского большинства, наших интеллектуальных центров, Всероссийского совета местного самоуправления будут задействованы для решения этой задачи.
Развитие местного самоуправления исключительно важно для будущего России, в этом нет ни у кого сомнения. Понимая это, разделяя ценности местного самоуправления, депутаты парламентского большинства в прошлом созыве не поддержали инициативу, которая витала и, которая продавливалась - об изменении формата наделения властью мэров городов. То есть, я говорю о схеме, когда от избрания было предложено переходить к назначению мэров. Считаю, что этот формат должен сегодня оставаться. Муниципальные образования должны быть активными участниками процессов развития страны на всех этапах: выработка, обсуждение, реализация стратегии развития России, местное самоуправление может и должно сыграть очень важную роль.
Говоря на заседании Госсовета о системе госуправления, которая необходима России, президент подчеркнул необходимость таких характеристик, как самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперёд, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций. Всем этим требованиям должно в полной мере отвечать и российское местное самоуправление. Как этого добиться? Предмет как раз нашей общей работы, в которой, я убеждён, мы сможем обеспечить необходимый результат.
Самое главное - не забывать, что органы местного самоуправления так же, как государственная власть, должны работать для людей, для граждан России.
Уважаемые коллеги, хотел бы сейчас передать слово для выступления Министру регионального развития Российской Федерации Козаку Дмитрию Николаевичу.
Пожалуйста, Дмитрий Николаевич.
Козак Д.Н. Спасибо, Борис Вячеславович.
Я, прежде всего, хотел выразить благодарность руководству Государственной Думы, профильному комитету, Председателю Государственной Думы за организацию такого рода слушаний, всех участников благодарить за внимание к этому важнейшему институту публичной власти в Российской Федерации. И, я думаю, нет необходимости в этой аудитории говорить о важности этого института, о его важнейшей миссии, которую он выполняет, так сказать, в большинстве стран мира, и призван выполнить в Российской Федерации.
Несмотря на всю противоречивость процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации, на сегодняшний день можно говорить, статистика, во всяком случае, об этом упорно говорит, что местное самоуправление в его обновлённом виде после 2003 года укрепляется и уверенно набирает силу. Нам необходимо продолжить эту работу, нам необходимо совершенствовать механизмы функционирования этого института с тем, чтобы местное самоуправление было и важнейшим органом публичной власти, и важнейшим институтом формирования гражданского общества, привлечения граждан к управлению делами государства. Именно через этот самый близкий к гражданам институт открываются максимальные возможности для реализации права граждан на управление делами государства.
И если говорить о дальнейшем направлении совершенствования механизмов функционирования института местного самоуправления, то необходимо вырабатывать, совершенствовать механизмы, обеспечивающие подотчётность органов местного самоуправления, прозрачность её для граждан, подконтрольность гражданам Российской Федерации с тем, чтобы они, каждый житель каждого населённого пункта, каждого района, каждого города чувствовал свою сопричастность к решению, прежде всего, вопросов местного значения - этих важнейших вопросов, связанных с жизнеобеспечением населённых пунктов. И эта задача остаётся для нас актуальной. Вы все прекрасно понимаете, когда, так сказать, что это деполитизация граждан Российской Федерации, которая производилась целенаправленно в советские времена. Мы должны её преодолеть, мы должны... И, которая привела к тому, что по всем вопросам, мелким вопросам жизнеобеспечения, места жительства соответствующего гражданина, люди обращаются к центральной власти, сетуют на неё, вместо того, чтобы самостоятельно через институты непосредственно или выбранной демократии решать соответствующие вопросы.
К сожалению, за последние четыре, более чем четыре года, мы очень делали много противоречивых шагов в законодательном регулировании, не в совершенствовании даже, я бы сказал, а в изменениях законодательных механизмов функционирования института местного самоуправления. Часто было это два шага вперёд, шаг назад, или наоборот, шаг вперёд, два шага назад вместо того, чтобы последовательно в одном направлении двигаться. Как говорил известный специалист в области управления, особенно в области государственного управления: лучше ошибочное, но последовательное, доведённое до конца решение, чем правильное, но не доведённое до конца решение. И вот применительно к местному самоуправлению, к сожалению, на мой взгляд, на сегодняшний день существует такая проблема.
Нам, если говорить о конкретных направлениях совершенствования механизмов функционирования института местного самоуправления. Я уже говорил о необходимости обеспечения прозрачности, подотчётности, подконтрольности органов местного самоуправления гражданам Российской Федерации и в этом направлении мы будем работать. И здесь пока проблем больших не существует. Больше проблем существует во взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти. Вот те конфликты, которые возникают, и в том числе то, о чём говорил Борис Вячеславович, из этого вытекают все предложения относительно необходимости, выстраивания административной вертикали до последней деревни из десяти человек. Они, прежде всего, обусловлены неурегулированностью взаимоотношений между государством и муниципальной властью. Не допускают большой субъективизм при принятии важных решений в отношении работы муниципалитетов. Нам необходимо чётко определить зоны ответственности каждой из этих властей, чётко определить механизмы распределения материальных ресурсов, необходимых для обеспечения тех публичных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, органы государственной власти.
И необходимо самое главное - определить механизмы реальной, не декларируемой, реальной ответственности и органов государственной власти за выполнение своих полномочий, и органов местного самоуправления. Этому во многом мешал стереотип, который у нас сложился со времён принятия новой Конституции Российской Федерации, когда гипертрофировали вот эту отделённость органов государственной власти, органов местного самоуправления от публичной власти вообще. Это тоже недопустимо. Я об этом неоднократно говорил, если помните, ещё в тот период, когда мы принимали соответствующий закон, что местное самоуправление - это не только общественная самодеятельность, это важнейший орган публичной власти, который распоряжается и значительными материальными ресурсами, и обладает огромными властными полномочиями, способен определять судьбы не только людей, но и целых населённых пунктов, в том числе миллионных городов. Поэтому эти механизмы ответственности за выполняемые полномочия тоже нам необходимо оттачивать, совершенствовать.
И тогда, когда будут законодательно установлены процедуры принятия решения об ответственности, взаимной ответственности и органов государственной власти, и органов местного самоуправления, конфликтов неразрешимых будет значительно меньше. И не будет возникать желания выстроить административную вертикаль до последней деревни с тем, чтобы в индивидуальном порядке на основе субъективных представлений о том, как должна функционировать муниципальная власть, какие функции она должна выполнять, принимались соответствующие решения.
Нам необходимо, об этом тоже я говорил, совершенствовать механизмы принципов решения как региональных, так и местных вопросов. И мы говорили, в последнее время много говорится о пространственном развитии Российской Федерации, о необходимости совершенствования механизмов планирования, размещения, прежде всего, общественной инфраструктуры. Это касается в полной мере и местного самоуправления. На сегодняшний день Градостроительный кодекс Российской Федерации в части разработки схем территориального планирования, то есть планирования размещения общественной инфраструктуры, предъявления обществу и бизнесу, прежде всего, наших с вами планов по развитию инфраструктуры для того, чтобы развивать и территорию Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации, и муниципалитетов, необходимо выполнить.
Сегодня уже, исходя из закреплённых законом положений, переходный период, который был для Градостроительного кодекса, для разработки генеральных планов городов, схем территориального планирования субъектов Федерации и Российской Федерации, уже затягивается на шесть лет. Первоначально было установлено два года, до 2006 года, потом до 2008, теперь мы пришли к 2010 году. Несмотря на это, требования о разработке таких схем, я ещё раз говорю, важнейшее требование у нас выполнено на муниципальном уровне на 12 процентов, на региональном уровне на 8 процентов, а на федеральном - 0 процентов. 0 процентов. Мы ничего не сделали для исполнения закона, важнейшего, очень важного, соответствующего мировой практике работы в этом плане, мы ничего не сделали.
Мы сегодня предпринимаем усилия, вырабатываем комплекс мер, который направлен на то, чтобы придать дополнительный импульс этой работе. Необходимо, прежде всего, этот импульс придать нам самим, федеральному правительству с тем, чтобы мы, федеральное правительство, сформулировали для субъектов, муниципалитетов и бизнеса ясные ориентиры, как мы намерены в долгосрочном плане развивать федеральную инфраструктуру. Это существенно устранит препятствия для разработки таких долгосрочных планов по развитию инфраструктуры региональной и местной.
И необходимо, необходимо выработать реалистичные механизмы, которые позволят это реально сделать. Во многом, во многом то, что до сих пор это не сделано - это и отсутствие внимания к этому процессу. Это важнейший процесс, важнейшее мероприятие. Отсутствие должного внимания к этому, отсутствие иногда политической, необходимой политической воли на уровне органов исполнительной власти. С другой стороны, очень часто нереалистичные требования технического плана к подготовке таких документов. Их технически просто часто тяжело выполнить не только на муниципальном, но и на федеральном уровне тоже.
Сдерживает этот процесс также отсутствие ресурсов (о ресурсах мы поговорим чуть ниже) на эту работу. Она тоже требует финансирования, особенно на уровне небольших поселений, у которых нет необходимой и достаточной финансовой базы.
Многие говорят об отсутствии кадров. Я в это не верю. Есть субъекты Федерации, в которых живут такие же россияне, как и в других субъектах, где успешно с этой работой справляются. Это тоже отдельный вопрос.
И поэтому мы намерены уже в ближайшее время, вот на этой неделе, на заседании правительства рассмотреть этот вопрос, предложить Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о софинансировании из федерального бюджета этой работы по планированию развития федеральной, муниципальной и региональной инфраструктуры с точки зрения разработки схем территориального планирования.
Нам необходимо продолжить работу по совершенствованию межбюджетных отношений. Необходимо, чтобы та помощь, понятно, что уровень, объективные условия в настоящее время сложились такие, что уровень дифференциации налогового потенциала, экономического потенциала и регионов, и в особенности муниципалитетов сегодня огромный. Это объективная реальность.
Но и поэтому ещё достаточно длительное время сохранится механизм дотирования значительной части и субъектов, и муниципалитетов. Но этот механизм тоже должен быть прозрачен, понятен. Дотации из вышестоящего бюджета должны, в минимальном количестве должны быть также понятны, прежде всего, муниципалитетам. Они должны быть такими же, как доходные, как налоговые доходные и неналоговые доходные источники муниципалитета. Это тоже необходимо выработать - соответствующие формулы справедливые и понятные по предоставлению дотаций.
Эти дотации также, кроме вот этой минимальной, минимально необходимой части, должны иметь большую составляющую, которую стимулируют органы местного самоуправления к наращиванию собственного потенциала.
И, я повторюсь, что выравнивание бюджетной обеспеченности должно быть минимальным, а значительная часть дотаций должна быть поощрительной за достижения позитивной, превышающей среднероссийский или среднесубъектовый, среднерегиональный уровень наращивания собственного экономического потенциала, собственной налоговой базы соответствующих муниципалитетов. И во многих регионах - не во многих, к сожалению, не во многих - в некоторых регионах, где эти механизмы применяются, это дает фантастический, я бы сказал, результат.
Если все муниципалитеты (а их множество, и так и должно быть, мы никуда от этого не уйдем - это опять же наша Конституция, это основы конституционного строя, это мировое правило) если все там 200-300 муниципалитетов через соответствующие механизмы, не через палку административную, а через механизмы экономического, финансового характера нацелены на единую цель, на наращивание собственного экономического потенциала муниципалитетов, в целом субъекта Российской Федерации, результат совсем другой, чем наши призывы, заклинания, угрозы. Там угрозы снять с работы и так далее, они работают менее эффективно.
Эту работу нам также необходимо продолжить. И вырабатывать, прежде всего, законодательный механизм. Я делаю упор на этом. Мы не должны строить иллюзии, мы не должны фантазировать, что отсюда из Москвы или даже с уровня областного центра можно дотянуться и увидеть, что творится в каждом конкретном населенном пункте, поправить своей мудрой рукой ситуацию. Мы не сможем этого сделать. Это должны делать те многочисленные избранные людьми, ответственные перед людьми органы и сами люди, сами жители соответствующих муниципалитетов. И в этом направлении также мы продолжим работу, будем предлагать конкретный механизм межбюджетных отношений и на муниципальном уровне. Потому что практика показывает, что одни призывы и заклинания региональным властям не срабатывают. Прозрачные, понятные, стимулирующие к развитию правила, к сожалению, внедряют и имеют очень положительный результат только в единицах регионов. Другие надеются вот на эту административную палку.
Необходимо также совершенствовать и не забывать об этом, это не табу, не догма, да, наша налоговая система. К сожалению, она остается системой, несмотря на бюджетный федерализм, который последовательно на самом деле реализуется в нашей стране, и применительно к местному самоуправлению, налоговая система смоделирована как система унитарного государства, когда в ней нет налогов, которые могли бы обеспечивать каждый уровень бюджетной системы собственными доходами.
Как минимум надо начать сегодня с модернизации того же земельного налога, налога на доходы физических лиц. Что касается земельного налога, налога на имущество, необходимо устранить оттуда многочисленные льготы, которые предусмотрены этими законами с федерального уровня.
Огромное множество земель, которые могли бы служить источником доходов муниципальных бюджетов, выведено из-под налогообложения. Ладно, ещё предоставлены какие-то льготы, тогда хоть эти земли учитываются налоговыми органами. А когда они вообще не являются объектом налогообложения, когда не подлежат учету, это влечет не только ущерб, в конце концов, ущерб муниципальным бюджетам. Этот ущерб можно возместить за счёт вышестоящего бюджета. Это ведёт, прежде всего, к бездумному, бесхозяйному использованию этих земель. Это касается, прежде всего, федерального уровня.
Я могу, не обладая сегодня статистикой по всей стране, но могу сказать, что по тому же Южному федеральному округу, он не самый показательный, 12 процентов земель выведено из-под налогового учета. И нам необходимо установить хотя бы минимальные ставки налога на землю. Все без исключения земельные участки, ни один сантиметр не может не облагаться этим налогом, ни один сантиметр земли не должен быть выведен из-под учета государственного. Тогда будет у тех федеральных органов, которые содержат эти огромные угодья, десятилетиями не вовлекая их в хозяйственный оборот, хотя бы будет необходимо здесь на федеральном уровне, в Министерстве финансов, в федеральном правительстве доказывать, что им эти сотни тысяч гектар нужны для выполнения каких-то своих функций.
Сегодня такого мотива побудительного даже нет. И я, прежде всего, с этих позиций говорю о той необходимости налогообложения и земли, и имущества, которое сегодня выведено из-под налогового учета. Это, в конце концов, вопрос опять же конституционного положения - равенства всех форм собственности. Почему одна, частная собственность, муниципальная собственность подлежит налогообложению, а федеральная, значительная её часть, выведена даже из-под налогового учета.
Нам необходимо также продолжать работу по децентрализации полномочий, в том числе в отношении органов местного самоуправления. Сегодня мы много говорим о необходимости улучшения инвестиционного климата, снятия административных барьеров. На самом деле инвестиционный климат в субъекте Федерации, в муниципалитете, там, так сказать, его качество находится в руках органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Фактически это так. Юридически совсем по-другому. И на том, и на другом уровне вся экономическая политика сосредоточена в многочисленных территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, поскольку сегодня начал работать новый орган при очень важном для местного самоуправления органе - Государственной Думе Федерального Собрания.
И эти противоречия между фактическим и юридическим положением чрезвычайно вредны. Это размывает ответственность, прежде всего, руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, которые, я ещё раз говорю, реально влияют на всё. От мэра города, от главы района зависит очень много, но формально и юридически спросить его не за что. И вот эти механизмы ответственности, о которых я говорил выше, в силу вот этого противоречия внедрить чрезвычайно сложно.
И поэтому мы считаем, что необходимо реалистично посмотреть на ситуацию и наделить те органы, которые могут выполнять, соответствующие органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления могут выполнять, прежде всего, соответствующие социально-экономические функции на региональном и местном уровне, их наделять этими полномочиями. Если мы должны сохранять общероссийские стандарты, то сохранять эти полномочия как федеральные, устанавливать эти стандарты, но делегировать их на низовой уровень, на уровень субъектов Российской Федерации, муниципалитетов. Но это означает только одно - мы должны будем и тогда фактически и формально юридически делегировать ответственность за выполнение этих полномочий, ответственность за социально-экономическое развитие, за создание инвестиционного климата на соответствующей территории и сможем внедрить механизмы и ответственности и политической, и юридической за конечный результат. Сможем реально поощрять тех, кто добивается позитивной динамики в социально-экономическом развитии соответствующей территории.
Сегодня, к сожалению, реализация... Мы много в последнее время говорим об оценке эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Но вот этот огромный массив полномочий, которые остаются за федеральными органами и которые разрознены, не скоординированы, многочисленны, с точки зрения их количества, разбросаны по территории - вот к ним придумать какой-то механизм, чтобы они тоже отвечали за территорию, довольно сложно, довольно сложно. Это тоже одно из направлений нашей работы, которая касается не только субъектов Российской Федерации, но и муниципалитетов.
Я, наверное, перебрал?
Слиска Л.К. Но вы первый.
Козак Д.Н. Спасибо вам за внимание, за долгое терпение. И я надеюсь, что мы совместными усилиями, в том числе в рамках этого совета, в стенах парламента будем продолжать эту работу и будем делать это вместе. Спасибо вам большое.
Слиска Л.К. Спасибо, Дмитрий Николаевич.
Я просто вернусь к нашим регламентным нормам. Хотела бы посоветоваться с вами. Для обсуждения вопросов мы предлагаем следующий регламент. На доклад основной, который последует сейчас после доклада Дмитрия Николаевича, предлагается 20 минут. Время для выступлений - 10 минут. Время на вопросы к докладчику - от 5 до 10 минут в зависимости оттого, какого объёма и формата будет этот доклад. И на выступления в прениях - до 5 минут. Нет возражений? Нет. И предлагается в 12 часов сделать перекур на 5 минут, потому что многие мужчины у нас курят, и кто-то просто выйдет подышать.
У нас присутствуют, кроме Дмитрия Николаевича Козака... Вот только что отошёл Александр Сергеевич Косопкин, но я думаю, он, наверное, ещё нас посетит. Присутствуют: статс-секретарь заместитель Министра регионального развития Российской Федерации Шипов Виталий Валентинович; полномочный представитель, я уже сказала, Косопкин Александр Сергеевич; советник Президента Российской Федерации Сергей Николаевич Самойлов и полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе Андрей Викторович Логинов.
Коллеги, для доклада по теме: "Об актуальных вопросах развития законодательства о местном самоуправлении" слово предоставляется статс-секретарю заместителю Министра регионального развития Виталию Валентиновичу Шипову. Пожалуйста, Виталий Валентинович.
Шипов В.В. Спасибо большое.
Уважаемые коллеги, я покажусь, а то не всем меня видно, я здесь сижу.
Уважаемая Любовь Константиновна, уважаемые члены совета! На самом деле сегодня радостный день в системе местного самоуправления,
И поскольку местное самоуправление в Российской Федерации на 99 процентов зависит от законодательства, совершенно понятно, что роль этого совета чрезвычайно велика, потому что он при Председателе Государственной Думы.
История вопроса или новейшая история местного самоуправления насчитывает три закона: один закон Российской Федерации 1991 года и два уже более новейшей истории федеральных закона: 154-й и последний 131-й от 6 октября 2003 года.
Я вынужден буду сказать несколько слов по введению в курс сегодняшнего законодательного регулирования в области местного самоуправления, поскольку люди здесь присутствующие, конечно же, являются муниципалами или связанными с этой темой людьми, но все-таки обладают несколько разной информацией. Для того чтобы мы разговаривали на одном языке, я попробую вот эту возможность использовать.
Итак, 131-й закон появился как следствие той практики и того опыта, который получила Российская Федерация в вопросах становления и развития местного самоуправления по результатам принятого в 1996 году 154-го федерального закона, который предусматривал, являясь базовым по Конституции Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который предусматривал большую степень самостоятельности правового регулирования в вопросах местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В том числе эта самостоятельность была и в вопросах установления моделей местного самоуправления, структуры органов, территориальной организации местного самоуправления.
По результатам этой работы, по истечение пяти лет, мы пришли к ситуации, при которой в ряде субъектов Российской Федерации у нас было местное самоуправление, ну сколь-нибудь отвечающее мировым стандартам, Европейской хартии местного самоуправления и тому цивилизованному пониманию местного самоуправления, которое существовало и сложилось к этому времени у нас в Российской Федерации. Имею в виду, что это была либо поселенческая модель, либо территориальная модель, то есть на уровне районов, либо двухуровневая, условно, модель местного самоуправления, которая осуществлялась, имея базовые признаки местного самоуправления, в том числе наличие местного бюджета, муниципальной собственности и полномочий по вопросам местного значения или вопросов местного значения как таковых.
Но в ряде субъектов Российской Федерации местное самоуправление отсутствовало вообще, даже по неформальным признакам там не было организовано ничего. Там были органы управления государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальные органы управления.
В ряде субъектов было организовано местное самоуправление, в котором не было классических вещей, обязательных для местного самоуправления, как то бюджета, как то муниципальной собственности или вопросов полномочий по решению вопросов местного значения. Короче было все по-всякому.
И в этой ситуации там, где хотели развивать местное самоуправление, там оно развивалось, где не хотели, там его не было вообще.
Безусловно, для нашей страны такая ситуация была неприемлема, и поэтому был предложен подход после тщательного анализа всего, что мы накопили в рамках своей истории с 1990 года, того, что мы имели в рамках истории Российской Федерации до революции, в советский период, и в рамках того опыта, который накопила Европа, как наиболее ближайшая к нам территория, и мировой опыт развития местного самоуправления.
По результатам этого тщательного анализа, по результатам работы Комиссии по разграничению полномочий, которая была по своей работе, характеру и технологии беспрецедентна, ибо в течение года огромное количество представителей всех уровней публичной власти участвовало в рассмотрении и обсуждении вопросов, кто что должен делать, кто за что должен отвечать, и как разграничить полномочия между всеми уровнями власти, для того чтобы каждый знал, что он делает, каждый был обязан это делать и каждый имел ответственность за то, что он делает, потому что это всё в совокупности обеспечивает гарантии, конституционные гарантии наших граждан, ибо власть для этого и нужна, чтобы осуществлять или предоставлять гражданам эти гарантии.
И в рамках этой работы, безусловно, были продолжительные дискуссии, участвовали в них все, но в конечном итоге, как компромиссный вариант, как всегда, родилась вот эта редакция 131-го закона, которая на сегодняшний день имеет уже существенные отличия, но, слава Богу, концептуально в принципе там ничего не изменилось. Более 30 федеральных законов было с внесением изменений в 131-й закон, связанных с разными вещами. Тем не менее, базовые концептуальные положения 131-го закона в настоящий момент, в том числе новые территориальные организации местного самоуправления в Российской Федерации, они сохранились.
На сегодняшний день мы говорим о том, что местное самоуправление обязательно на всей территории Российской Федерации, осуществляется в каждом субъекте Российской Федерации, имеет совершенно общую территориальную основу организации местного самоуправления, имея в виду различные типы муниципальных образований, поселения как базовый тип, муниципальный район как тип, обеспечивающий деятельность органов местного самоуправления поселений, которые направлены на обеспечение жизнедеятельности и решение вопросов населения непосредственно. Ещё разочек, муниципальный район - сервисный тип муниципального образования, предназначенный для более эффективного решения вопросов местного значения, которые не нужно решать в каждом поселении, нужно решать общими усилиями для поселения определенной территории, в частности муниципального района.
И понятно, городской округ, обладающий совокупностью всех вопросов местного значения, который самодостаточен, самостоятельный, является точкой экономического роста региона и Российской Федерации в целом и не предназначен изначально в рамках реализации на протяжении многих десятилетий схемы территориального, схемы расселения в Российской Федерации, ориентированный на два типа городов, городов, обеспечивающих сельскую инфраструктуру, обеспечивающих сельское население сельской инфраструктурой, центров сельских районов и городов, которые являются совершенно самостоятельными и являются основой экономического роста Российской Федерации.
В рамках вот такого концептуального подхода к территориальной организации местного самоуправления на сегодняшний день мы заканчиваем переходный период, который позволял ещё в силу, будем говорить, как аргументировали авторы переходного периода, неподготовленности, отсутствия кадров, отсутствия навыков, отсутствия там финансов и ещё чего-то, который позволял муниципальным районам исполнять до конца, позволяет ещё до конца 2008 года полномочия по вопросам местного значения вновь образованных поселений.
Причем в настоящее время существует, не в настоящее время, а в соответствии с законом о переходном периоде, существуют два подхода. Один подход - когда законом субъекта Российской Федерации устанавливается на каждый год перечень тех полномочий поселений, которые осуществляются в данном субъекте Российской Федерации муниципальными районами, органами местного самоуправления муниципальных районов. Причем каждый год этот перечень может изменяться в сторону сокращения этих полномочий, а не увеличение.
И второй вариант, это когда органы местного самоуправления поселения самостоятельные, по соглашениям передают осуществление части своих полномочий или части функций по вопросам местного значения органам местного самоуправления муниципальных районов.
И та, и другая модель активно используются. Но надо сказать, что в основном большая часть, подавляющее большинство субъектов не стало прибегать к возможности установления законом субъекта Российской Федерации нормы по передаче полномочий вновь образованных поселений на уровне муниципальных районов. Но в достаточно многих субъектах, да, применили, массово применили модель, когда поселения заключили соглашения и как бы добровольно отказались на некоторый период от исполнения своих полномочий в пользу муниципальных районов.
Надо сказать, что реализация, это всегда наше больное место и совершенно понятно, что эволюция становления местного самоуправления, которая во многих развитых государствах занимает столетия, в наших условиях допускает сложности, допускает определенные отклонения, пока не сформируется общественное сознание, пока не сформирует менталитет, пока не сформируется понимание, что без местного самоуправления вообще-то жизнь никакого демократического государства просто не может осуществляться и происходить. И в рамках вот нашей действительности, конечно, существуют по-прежнему нарушения в области осуществления территориальной организации местного самоуправления, даже в части осуществления переходного периода.
Классическим примером таких нарушений вот буквально недавно из практики прошлой недели, оказывается здесь в Московской области в некотором поселении, которое является городским, в общем-то, достаточно большим, является центром муниципального района, глава городского поселения самостоятельно, добровольно передал свои полномочия главе муниципального района. Исходя из того, что на одной территории мы находимся, что одна и та же власть, это все равно, что Юрий Михайлович Лужков взял бы и Владимиру Владимировичу Путину сказал: ну чего мы в Москве две власти сидим? Ты, Владимир Владимирович, поуправляй заодно и Москвой тоже. Это примерно одного рода и категории понятия и поступки.
На самом деле страна у нас большая. Существует масса интереснейших примеров, как можно вот даже вроде бы достаточно строгий и жёсткий закон обойти. Но это, с одной стороны, зависит от качества закона, а с другой стороны, зависит от качества надзора за соблюдением этого закона. И если в части качества закона за прошедшие с момента принятия почти пять лет, 4,5 года, вы знаете, что не было года, когда не вносились бы изменения, в частности и по той группе, которая относится к улучшениям в связи с выявленным несовершенством, отклонением от жизни реальной, актуализацией в связи с прошедшими изменениями. Да, такие изменения постоянно вносились. И, безусловно, в принципе, на сегодняшний день можно говорить о том, что закон уже отработан на практике с достаточно высоким качеством, и каких-то больших ошибок, ляпов или коллизий, которые приводят к проблемам в жизни, уже не существует.
Есть в отдельных местах, на отдельных территориях разные, но связанные, скорее, с правоприменением, с практикой реализации закона, а не с самим законом. Ибо мы знаем совершенно точно, что есть до сих пор и губернаторы, есть и люди в других структурах, которые говорят: 131-й закон не может в таком виде обеспечить возможность развития местного самоуправления, возможность осуществления государственного управления на территории России. Его нужно существенно, концептуально поменять.
Но с другой стороны, мы знаем, что во многих субъектах Российской Федерации, там, где руководители субъектов хотели на деле реализовать закон и сформировать и развить на своей территории местное самоуправление, никаких совершенно проблем у них с этой задачей не было, и они её совершенно успешно решили. И полностью, в полном объёме, закон позволяет сделать всё, что на самом деле задумывалось и нужно для того, чтобы местное самоуправление в Российской Федерации становилось и крепло.
Безусловно, есть на сегодняшний день ряд проблем. Они есть и будут, всегда будут. Предложения, по которым Министерство регионального развития Российской Федерации осуществляет мониторинг по реализации федерального закона, связанные с внесением изменений в базовый 131-й закон, безусловно, имеется и постоянно имеется, и постоянно приходит. И есть различные структуры, которые осуществляют свой анализ, выходят со своими обобщениями и предложениями. Все они делятся на ряд категорий, в общем, пять, условно, можно их обозначить или отнести к пяти различным категориям - это, по-прежнему, изменение концептуального характера.
Некоторые говорят: нет, это очень сложное, двухуровневое условие. На самом деле у нас не двухуровневое, а трёхтиповая система территориальной организации местного самоуправления. Нужно ликвидировать либо поселения, либо районы, либо ещё что-то. Совершенно справедливый вопрос и подход, но совершенно точно могу сказать, что ни одного концептуального вопроса, который, безусловно, обсуждался при подготовке этой редакции федерального закона "Об общих принципах координации местного самоуправления в Российской Федерации" не было упущено, и каждый из этих вопросов обсуждался тщательным образом.
Совершенно понятно, что тема местного самоуправления - это настолько обширная тема, которая затрагивает практически всю жизнедеятельность каждого человека, что говорить о конкретных вещах, пытаясь охватить сразу весь спектр, всю широту этого понятия, просто невозможно. Каждый из вопросов может требовать обсуждения от многих часов до многих суток.
И на сегодняшний день не существует, в принципе, ни одного концептуального положения закона, которое не было в своё время обсуждено и которое по практике его применения подверглось бы серьёзным каким-то испытаниям или показало бы, что оно не соответствует особенностям Российской Федерации, особенностям субъектов Российской Федерации или чему-нибудь ещё.
В частности, по поводу, один из таких, актуальных, спорных вопросов двухтипового, двухуровнего местного самоуправления, можно совершенно правильно сказать, что нельзя в рамках одного масштаба, как было в 154-м законе, наделить и маленькие поселения (деревню, посёлок) тем же объёмом полномочий, что и мегаполис с миллионным населением. И наделить это не как возможность исполнения, а как обязанность перед населением с ответственностью - это невозможно. И во всём мире это невозможно. И во всём мире это делается дифференцированно.
Но существуют два подхода: либо градация по типам муниципальных образований с разделением полномочий между ними в зависимости от возможности обеспечения и приближения осуществления этих полномочий к населению.
Либо, второй вариант, по численности, не по типам, а по численности населения. И таких вариантов даже в европейских государствах очень много. То есть, например, до 10 тысяч населения - один перечень вопросов местного значения, до 50 тысяч - второй, до 150 тысяч - третий, свыше 500 - четвёртый. И каждый уровень населённого пункта ... территориальный, осуществляет недостающие полномочия по всем нижестоящим, условно говоря, более мелким по численности населения населённым пунктам, которые находятся в определённой условно разделённой зоне. Принципиально существует всего два подхода, и мы, безусловно, выбрали один из них, наиболее приемлемый для Российской Федерации.
Да, безусловно, на сегодняшний день существует проблема взаимоотношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления поселений. Да, конечно, надо сказать честно, что переходный период добавил сложности в этот процесс. На самом деле в тех субъектах, которые не воспользовались переходным периодом и сразу стали организовывать, всё нормально, никаких проблем у них не возникло. И люди у них нашлись квалифицированные, подготовленные, и всё остальное.
Но я смотрю, на меня Любовь Константиновна уже посматривает. Две минуты? Я, вообще-то, честно говоря, рассчитывал на 30 и только начал.
Коллеги, совершенно точно, что есть вещи, которые мы не решили. Мы не решили вопросы должным образом в части самой главной, одной из самых главных задач - создание системы мотивации органов и должностных лиц местного самоуправления в своей работе, в интересах населения в решении местных вопросов. А самое главное, исходный тезис, местное самоуправление является тем механизмом, тем инструментом, который позволяет самую главную ценность любого государства - человеческий потенциал и его население - включить в творческий процесс обустройства собственной жизни.
И если нет системы местного самоуправления с мотивацией, закреплением совершенно точно тех вещей, которые стимулировали бы деятельность органов местного самоуправления и включение населения, которое начинает чувствовать себя частью целого, того места, в котором оно живёт, ничего у государства с реализацией потенциала населения не получается. И на самом деле это государство живёт и развивается совершенно в более медленных условиях.
На самом деле мы же почему перешли к рынку? Потому что рынок на протяжении десятилетий показал значительное превосходство перед плановой административной системой управления. А вот в этих вопросах это то же самое. Если есть мотивация стимула каждого человека - это совершенно иная реализация его потенциала, иная реализация всего, что есть в государстве. Если её нет, как пока сейчас у нас, то ничего и не будет. Будет то, что есть у нас сейчас. А мы можем значительно больше.
Поэтому, коллеги, первая наша задача сейчас, главная, в части совершенствования законодательства о местном самоуправлении - это создание системы, вот Дмитрий Николаевич говорил, это составная часть той системы...
Слиска Л.К. Мы никого здесь не задерживаем, у нас очень большой ... Мы никого не держим, кому не интересно. Я могу объявить на 30 минут перерыв.
Пожалуйста.
Шипов В.В. Это часть той системы, которая называется совершенствованием региональной политики в Российской Федерации и которая сейчас является неотъемлемой составной частью вот этой самой системы, которая предусматривает формирование общего механизма заинтересованности и ответственности за деятельность любого уровня власти, что федерального, что муниципального.
С другой стороны, мы совершенно точно должны ещё нерешённые вопросы дорешать. Например, нам удалось решить вопросы по передаче полномочий и осуществлению их на уровне местного самоуправления, связанных с отдельными действиями военных комиссариатов по воинскому призыву, по регистрации актов гражданского состояния, функцию федеральную, но мы передали эти государственные полномочия. И там, где нет органов, осуществляет местное самоуправление запись актов гражданского состояния. Мы передали исполнение отдельных нотариальных действий. Что до сих нам не удалось - это регистрация граждан.
Регистрация граждан по-прежнему там, где нет паспортных столов и нет территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, Федеральной миграционной службы, не осуществляется. Людям приходится ездить достаточно далеко. Иногда это просто невозможно. И в этой связи... Это вот одна из задач, которую мы, безусловно, должны решить. Существует несколько вариантов, и даже прописано у нас, подготовлено несколько редакций. Одна редакция - как передача полномочий. Передача полномочий, понятное дело, требует передачи денег в виде субвенций, без этого нельзя.
Либо, что не совсем правильно, наделение правом. Вы знаете, что мы ввели в 131-м законе институт права на осуществление не своих, чужих, то есть федеральных, либо субъектовых, региональных полномочий при условии, если есть желание, деньги и если есть ещё дополнительные ограничения, они прописаны в законе. Такая возможность тоже существует и мы её должны реализовать.
Есть ещё большой блок предложений, который обсуждаемый. Есть блок, который не обсуждаемый и совершенно точно, что это возврат к прошлому. А есть блок, обсуждаемый и эти полномочия должны быть каким-то образом пересмотрены. То есть, к примеру, есть вопросы очень острые по имуществу. Имуществу муниципальных образований, связанных с непрофильным, так называемым. Например, в частности, самый больной вопрос - это административные здания, помещения. Сегодня зачастую в них расположен малый бизнес. По закону, они как не профильные, должны быть либо отчуждены, либо реализованы, то есть проданы. Понятное дело, что при продаже с аукционов, их купит в основном бизнес не малый а бизнес крупный, алый пойдёт на улицу. Таким образом, мы потеряем.
Да, наверное, в этом плане нужно подумать и ввести сейчас какую-то дополнительную норму, которая разрешала бы эту ситуацию.
Существует другая ситуация, при которой в вопросах местного значения нет ряда рыночных на сегодняшний день полномочий, но есть,в силу специфики нашей, страны отдельные территории, на которых рынку невыгодно осуществлять, бизнесу невыгодно предоставлять эти услуги населению. Для таких случаев может быть предусмотрена норма, в соответствии с которой, когда нет никаких предложений от хозяйствующих субъектов, органы местного самоуправления могли бы до появления таких предложений, или обязаны были бы осуществлять предоставление таких услуг населению.
В общем, есть широкий спектр и широкая палитра разных предложений, которые достойны внимания, достойны рассмотрения для того, чтобы улучшить и совершенствовать законодательство в сфере местного самоуправления. Но самое главное - это технологии. Мы можем о чём угодно говорить, если мы не выстроим технологию решения этих вопросов, то у нас законодательство останется таким же. С одной стороны, слава Богу, хорошим, правильным, которое не надо трогать по концептуальным основам и таким же недостаточно совершенным по части создания той системы, о которой мы сегодня уже говорили. И в рамках этой системы на сегодняшний день, в общем-то, условия близки к идеальным. С одной стороны, как базовый носитель информации и обратной связи у нас есть во всех субъектах Российской Федерации советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, которые объединены уже технологически по закону в общероссийскую организацию - Общероссийский конгресс муниципальных образований. Кроме этого у нас есть целая сеть различных, начиная с региональных по-старому и заканчивая общероссийских организаций, ассоциаций, союзов местного самоуправления, начиная с Союза российских городов и, заканчивая последним вот союзом, который был создан здесь, в рамках Государственной Думы. И при этом появились действенные органы на федеральном уровне. Про министерство я не говорю, это, как бы, всем понятно.
На сегодняшний день, вы знаете, не так давно прошло первое заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, совсем недавно созданного. И вот сегодня у нас первое заседание Совета при Председателе Государственной Думы. Если мы правильно выстроим систему взаимоотношений, имея в виду, безусловно, наверное, совет при президенте, концептуальные вопросы, концептуальные вопросы связаны с налогами, с общим направлением развития в этом плане обеспечения финансовой самостоятельности или достаточностью местного самоуправления то, безусловно, вопросы конкретных изменений в конкретные законы, это, наверное, предмет деятельности этого совета, тех рабочих групп, которые при этом совете можно создать, и с которыми, безусловно, Министерство регионального развития Российской Федерации будет активно и плодотворно работать, имея в виду, что в этот совет вошли представители, судя вот по тому, кого я здесь вижу и по списку, практически квотный принцип всех союзов, ассоциаций, всех представителей, всех типов муниципальных образований, которые представляют на земле реально проблематику, которую мы вполне состоятельны здесь решить в виде подготовки принятия концептуальных решений, подготовки соответствующих поправок, внесения изменений, проведение через Государственную Думу с учётом той поддержки, которая будет у нас обеспечена на уровне работы этого совета.
Вот, к сожалению, по такому большому вопросу за такое короткое время можно сказать, наверное, только вот это.
Спасибо.
Слиска Л.К. Мы собрались сегодня не последний раз, правильно абсолютно говорит Вячеслав Степанович.
Спасибо, вам, Виталий Валентинович. Вы с нами после перерыва остаётесь, а вот Дмитрий Николаевич вынужден будет идти. У него одно мероприятие серьёзное, поэтому я сейчас просила бы задать, может быть, три вопроса наших уважаемых коллег, если они есть, Дмитрию Николаевичу и мы объявим небольшой перерыв на пять минут.
Если есть вопросы, пожалуйста. Прошу вас Вадим Евгеньевич.
Булавинов В.Е. Булавинов Вадим Евгеньевич, глава Нижнего Новгорода.
Дмитрий Николаевич, вы говорили по поводу более чётко сформулированных границ по полномочиям между субъектами и муниципалитетами, так как на базе этого развиваются разного рода конфликты. Но сегодня необходимо говорить не только о разграничении полномочий, но и защите этих полномочий, так как буквально в этом докладе, что мы слышали, говорилось об обратном делегировании полномочий.
А сегодня очень часто встречаются случаи, когда сельские районы добровольно якобы делегируют свои права по распоряжению землёй главам субъектов, когда руководители городов добровольно якобы делегируют свои права по коммунальной инфраструктуре. То есть в принципе если они этого не делают, то понятно, какие механизмы потом включаются.
Вот предусматривается ли возможность не только разграничения, но и защиты полномочий, которые на МСО возложены?
Козак Д.Н. Я думаю, что искать защиты нужно в этих стенах как раз, потому что это проблема, опять же мы же понимаем, что это профанация. Даём такие вот, дали отдушину такую, сказали: вот давайте, есть такая возможность - отказываться от ответственности. Ведь понимаете, что это такое, что касается делегирования полномочий органов государственной власти района. Мы тебя избрали, платим тебе зарплату, но ты добровольно отказался от полномочий, передал её на вышестоящий уровень. Там нужны соответствующие процедуры, тогда зачем эти органы местного самоуправления, если они избрались только для того, чтобы получать зарплату и не выполнять никакой общественно-полезной работы.
Для того, чтобы не было вот этой профанации, когда якобы добровольно они отказываются от ответственности, нужна процедура принятия решения. Это решается в законодательном порядке, что, грубо говоря, если это функции того органа, который избрало население, он должен выполнять, то безусловно, это население должно решать. А что, зачем они его избирали? Чтобы он избрался и передал эти функции дальше? На референдуме, я к примеру говорю, могут быть самые разные варианты. Но на референдуме эти вопросы решаются. Нигде в мире на самом деле нет такой власти, как будто это ему подарок сделали, вот эти полномочия, а он потом его переподарил кому-то другому.
Слиска Л.К. Спасибо. Пожалуйста, включите микрофончик и представьтесь тоже, задайте ваш вопрос.
Рогов В.М. Глава города Покров Рогов Вячеслав Михайлович.
Дмитрий Николаевич, я понимаю, что вы не помните, наверное, одну из наших первых встреч, это было в городе Липецке, когда вы начинали обсуждать концепцию 131 закона. Но тогда прозвучали в зале, наверное, четыре основополагающих вещи, которые федеральный центр не должен был упустить из-под своего контроля. Это, прежде всего, разграничение полномочий, чётко провести 131-м законом, это разграничение финансов, провести очень чётко, это определить правила при определении статусности поселения, населённого пункта, муниципального образования, и правила по определению границ.
Получилось так, что два первых очень чётко 131-й закон зафиксировал, а вот два последних, они размылись. Размылись путём поправок, путём внесения определённых потом в общем-то, лоббирования со стороны субъектов Федерации. И вот сегодня и Виталий Валентинович говорил несколько достаточно интересных мыслей, связанных с муниципальными районом. Я являюсь руководителем городского поселения, которое в принципе своём по статусу, по экономическому потенциалу является вторым, третьим в субъекте Федерации, по экономике. Но при этом становимся заложниками политики муниципального района.
Так вот, какой мой вопрос. Как вы считаете, я в общем-то своё мнение выскажу, потому что считаю однозначным, что нужно законом 131, поправкой, закрепить право на инициативу местных органов власти на принятие на себя тех или иных полномочий, на определение своего статуса ну и так далее. Заявляться. Вот то, о чём вы говорили.
Нужно создать стимул. Вот у меня сегодня нет стимула для развития территории. Сколько бы территория не производила, как бы мы не меняли ситуацию социально-экономическую внутри, мы катимся вниз. Это плач, я просто говорю, что нет стимула, потому что закон мне не даёт права. Все обращения в ... о том, чтобы статус изменить..
Из зала. (Микрофон отключён.)
Рогов В.М. А вот я как раз и хочу сказать, что поддерживается ли эта мысль Минрегионом? Тогда я как бы готов в общем-то работать непосредственно и пытаться, может быть, выработать какие-то поправки как-то вместе, вносить в 131 закон. Потому что без него у нас нету определения стимула. Мы не сможем их перед собой ставить.
Козак Д.Н. Наверное, что касается стимула, то они должны, так сказать, другими механизмами достигаться, прежде всего в финансово-бюджетной сфере и в механизмах оценки эффективности работы населения, оценки эффективности работы там государственной власти, если нам помогает деятельность.
А что касается статуса территории, так сказать, возможности ее изменить в инициативном порядке, собственно, непосредственно с жителями территории, ну, есть два подхода. Да, я знаю, что и в этом зале присутствуют сторонники такой ранней американской модели, когда местное самоуправление есть только там, где вот люди собрались, так сказать, и сказали, что вот мы хотим быть местным самоуправлением, где не хотим, то нас, так сказать, вы должны, государство должно само опекать и управлять, так сказать, и так далее. У нас избрана такая серединная всё-таки модель, да, европейская, когда границы муниципальных образований, их статус определяется законами. В разных странах по-разному, либо законами субъектов Федерации, либо законами государства, там, где не федеративное устройство государства.
В данном случае считаю, что изменить свой статус вы можете в том порядке, в котором установлено соответствующим законом, то есть в порядке законодательной инициативы, если вы сможете свою региональную законодательную власть убедить в том, что необходимо изменить, да, будут соответствующие аргументы только в таком случае и возможно изменить. Думаю, что по-другому, ну, в нашей стране на нынешнем историческом этапе по-другому будет довольно сложно.
Слиска Л.К. Спасибо. Пожалуйста, ваш вопрос. Подойдите поближе сюда.
. ... Оренбургский район, Оренбургская область ... (Микрофон отключён.)
Козак Д.Н. Вопрос понятен. Это опять из той же оперы, что когда весь мир не в ногу, в мы одни в ногу, так сказать. Нигде такого порядка нет. Я не понимаю, к сожалению, отсутствовал в это время в этих стенах, в Москве, я не понимаю почему, какая была аргументация для того, чтобы, так сказать, землю поселений передать в собственность района.
И при этом, я вот вспоминаю наш разговор 5-летней давности, наверное, все исходят из того, в городе Липецке когда главы районов говорят: мы-то честные, а вот там воры, поэтому нам надо отдать всю землю. Вот конкретный пример этой честности.
Слиска Л.К. Я объявляю перерыв на 5 минут. Все остальные вопросы мы зададим нашему коллеге Виталию Валентиновичу Шипову, поэтому через 5 минут собираемся в зале.
(Перерыв.)
(После перерыва)
Слиска Л.К. Уважаемые коллеги, пять минут давно прошли. Прошу вас занять свои места, для того чтобы мы с вами продолжили нашу работу.
Коллеги, ещё раз прошу занять свои места, успокоиться. Продолжаем нашу работу, уважаемые коллеги, и переходим к обсуждению вопроса о предложениях органов местного самоуправления по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении. Слово для выступления предоставляется главе города Нягани Ханты-Мансийского автономного округа Рыженкову Александру Владимировичу. Пожалуйста, Александр Владимирович.
Рыженков А.В. Спасибо, Любовь Константиновна. Мне очень, конечно, сложно начинать доклад, потому что, наверное, было бы правильно действительно приступить к обсуждению ранее уже озвученного и Борисом Вячеславовичем, и Дмитрием Николаевичем. Тем не менее важнейшей задачей сегодняшнего дня является повышение эффективности работы органов власти, в том числе органов местного самоуправления. На необходимость решения этой задачи указывали, в частности, и сегодняшние выступления, и президент страны Владимир Владимирович Путин на последнем совещании с представителями муниципалитетов.
Эффективность работы, конечно, определяется целым рядом фактов, но один из основных - это правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления. В первую очередь хотелось бы остановиться на базовых ключевых вопросах, это вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, отметить некоторые существующие противоречия и проблемы.
Во-первых, произошло фактическое устранение органов местного самоуправления от реализации традиционно муниципальных полномочий.
В ряде федеральных и региональных законов компетенции и возможности местных органов не только не расширяются, о чём говорилось и Послании президента, а наоборот, сегодня Дмитрий Николаевич говорил, а наоборот, сужаются.
Из вопросов местного значения в 131-м законе были исключены такие традиционные для нас вопросы как комплексы социально-экономического развития муниципальных образований, социальная поддержка и социальное обслуживание населения, опека и попечительство, регулирование проблем занятости, трудовые отношения на территории муниципальных образований, организация экологического контроля. Безусловно, некоторые из этих полномочий региональными законами начали возвращаться, но тем не менее. Местная власть не может уйти от решения этих вопросов, и вынуждена заниматься ими на своих собственных, самостоятельных площадках, исходя из сложившей практики и специфики каждого муниципалитета в отдельности.
Очевидно, наверное, что хотелось, чтобы Государственная Дума Российской Федерации вернулась к рассмотрению этого вопроса, к вопросу определения, опять же, вопросов местного значения и реально подошла к их реализации, возвратив в поле деятельности муниципальных образований вопросов местного значения. Данные предложения обобщались, обсуждались и передавались соответственно и в Комитет по местному самоуправлению, и в Минрегионразвития.
Следующее. Много сложностей в работе муниципалитетов: создаёт отсутствие точных границ в объёмах полномочий различного уровня власти по решению пересекающихся вопросов. То же самое говорили и сегодня. Тем не менее недостаточно урегулировать отношения органов местного самоуправления, поселение с органами местного самоуправления муниципальных районов, органов местного самоуправления и городских округов, районов с органами региональной власти и многое другое.
Вопросы местного значения обозначены законом зачастую в общей форме без конкретных действий мероприятий, которые должны проводить органы местного самоуправления. Связано это с неточностью формулировок, требующих, или такие понятия: принимает участия, могут быть или обеспечивают, имеют право, содействуют в развитии. Двоякое, неконкретное толкование.
Следующая проблема - это отсутствие разграничений и полномочий в таких сферах как транспорт на обслуживание населения, поддержка сельскохозяйственного производства, предупреждение ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона, содействие и деятельность аварийно-спасательных служб и формирований. Я не буду весь перечень просто озвучивать, он есть. Вот.
Указанные вопросы входят одновременно и в компетенцию органов местного самоуправления, и в компетенцию органов государственной власти. И их реализация на практике вызывает неясность и в отношениях. Как следствие, возникает проблема финансирования в рамках данных полномочий, потому что, как правило, это на территории муниципалитетов и, естественно, в первую очередь это всё реализуется органами местного самоуправления.
В связи с этим предложение: необходимо чётко разграничить полномочия различных уровней власти по решению пересекающихся вопросов или совместного ведения, так можно сказать.
Следующая проблема, о которой говорили сегодня. Я повторюсь просто. Это большие ограничения в работе создания. Создаёт несоответствие вопросам местного значения и полномочий. То есть пример, это возможность осуществления социально-экономического развития. В новом законе вопрос социально-экономического развития вообще исчез из вопросов местного значения, хотя, в списке полномочий он остался. Фактически, возникает парадоксальная ситуация, то есть инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалитетов, вроде бы, есть, а сферы его применения нет. И для того, чтобы муниципальные образования думали не о желании, а о развитии, конечно, необходимо принять ряд решений в этом направлении.
В качестве предложения: было бы необходимо принять закон о программах социально-экономического развития и соответственно внести поправки в 131-й закон, обозначив функции принятия и реализации социально-экономических программ в качестве вопросов местного значения.
